生态环境进入“有价时代”

　　日前，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）将于2018年1月1日起正式实施，这意味着“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面将被破解。

　　从先行试点进入全国试行的新阶段

　　今年4月26日，由江苏省人民政府、江苏省环保联合会诉德司达（南京）染料有限公司环境污染责任公益诉讼纠纷一案，在南京市中级人民法院开庭审理。

　　在本案中，被告德司达（南京）染料有限公司在2013年9月至2014年5月期间违法倾倒废酸，污染了大面积水域。最终该企业在被扬州市中级人民法院二审判处罚金人民币2000万元的基础上，又被判赔2400多万元。

　　而在今年初，贵州省也开出了一份生态环境损害赔偿司法确认书。一家企业因为非法处理污泥渣污染环境，被贵州省环保厅索赔900多万元，用于被损害地区的生态修复工作。

　　随着这些案例日渐增多，生态环境损害赔偿逐渐走进公众视野。

　　所谓生态环境损害，是指因污染环境，破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变以及上述要素构成的生态系统功能的退化。

　　早在2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）。2016年4月，国务院批准在吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点，授权试点省市政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。

　　环保部相关负责人表示，在全国试行生态环境损害赔偿制度，不仅是实现损害担责的需要，同时也是弥补制度缺失的需要。

　　在我国，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定。

　　“通过实施生态环境损害赔偿制度，明确污染者责任，构建畅通的赔偿渠道，同时也为立法积累实践经验。”全国政协常委袁熙坤长期关注生态损害赔偿制度的建设，他认为试点的实践起到了非常重要的作用。

　　据报道，7省市试点生态环境损害赔偿制度以来，贵州省环保厅以赔偿权利人身份参与了中华环保联合会诉黔桂天能焦化公司大气排放超标公益诉讼案，初步达成了1313万元的环境损害赔偿金诉前调解协议。

　　湖南省郴州矿冶有限公司屋场坪锡矿“11·16”尾矿库水毁灾害事件达成1568万元的赔偿协议，目前修复工作正在进行。

　　7个省（市）通过27例案件、涉及总金额约4.01亿元的实践，在赔偿权利人、磋商诉讼、鉴定评估、修复监督、资金管理等方面，形成了可供全国试行借鉴的经验。

　　“7个省（市）的试点实践表明，《试点方案》总体可行，其内容涵盖了在全国开展生态环境损害赔偿工作的基本内容。结合试点实践情况和深化改革需要，在《试点方案》的框架基础上进行了补充修订，形成了在全国开展生态环境损害赔偿工作的《改革方案》。”环保部相关负责人表示。

　　环保部部长李干杰表示，党的十九大明确提出，加快生态文明体制改革，实行最严格的生态环境保护制度。建立健全生态环境损害赔偿制度，是实行最严格的生态环境保护制度的具体实践。《改革方案》的出台标志着生态环境损害赔偿制度改革将从先行试点进入全国试行的新阶段。

　　《改革方案》有四大突破

　　根据《改革方案》，自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

　　那么，相对于此前的《试点方案》，有哪些新亮点？

　　据环保部相关负责人介绍，与《试点方案》相比，《改革方案》有四大突破：将赔偿权利人范围从省级政府扩大到市地级政府，以提高赔偿工作的效率；授权地方细化启动生态环境损害赔偿的具体情形，降低启动赔偿工作的门槛；健全磋商机制，规定“磋商前置”程序，明确对经磋商达成的赔偿协议，可依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认，赋予赔偿协议强制执行效力；完善赔偿诉讼规则及适用，做好赔偿诉讼与公益诉讼的衔接。

　　这位负责人进一步解释说，实践中，生态环境损害赔偿案件主要发生在市地级层面，市地级政府在配备法制和执法人员、建立健全环境损害鉴定机构、办理案件的专业化程度等方面具有一定的基础，能够在开展生态环境损害赔偿制度改革工作中发挥积极作用。为了提高生态环境损害赔偿工作的效率，有必要对赔偿权利人进行扩大。

　　值得关注的是，《改革方案》明确提出，生态环境损害赔偿磋商是诉讼的前置条件。

　　“赔偿权利人与赔偿义务人经过磋商，达成赔偿协议。这份经过磋商达成的赔偿协议，可以向人民法院申请司法确认。经司法确认后，如果赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人可以向人民法院申请强制执行。”环保部相关负责人表示。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在接受媒体采访时曾表示，所谓“磋商”即我们平常所说的协商和调解，这么做的原因在于节约诉讼资源。

　　据报道，山东省环保厅代表省政府在济南市章丘区重大非法倾倒危险废物案件中与6名赔偿义务人进行了4轮磋商，与其中4名赔偿义务人达成1357.54万元的赔偿协议。

　　“当然，磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿诉讼。”这位负责人进一步说。

　　目前，除了生态环境损害赔偿诉讼外，还有符合条件的社会组织、法律规定的机关等提起的环境公益诉讼。他们之间的关系是什么？

　　“试点实践发现，赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼与符合条件的社会组织、法律规定的机关等提起的环境公益诉讼的关系需进一步予以明确。为此，《改革方案》规定：‘生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。’”这位负责人表示。

　　在江苏省社科院财贸研究所所长孙克强看来，环境损害赔偿的鉴定是赔偿工作开展的前提。

　　据悉，2011年，环保部印发《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，启动环境损害鉴定评估工作。6年来，取得阶段性进展。

　　“我们组建了由76名专家组成的“环境保护部环境损害鉴定评估专家委员会”，积极发挥专家在环境损害鉴定评估中出谋划策、研究咨询、指导把关的作用。2015年以来，与司法部联合发布《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》等文件，规范环境损害司法鉴定工作。”环保部相关负责人表示。

　　实施层面依然任重道远

　　对于新的《改革方案》，专家表示，生态环境损害赔偿制度改革在具体实施层面仍面临挑战，依然任重道远。

　　日前，环境保护部环境规划院於方、田超、齐霁发表的联合署名文章指出，在生态环境损害赔偿工作能力方面尚无法满足现实需要。

　　文章指出，环境损害鉴定评估中的损害调查、因果关系判定、损害量化等工作专业技术性较强，需要具备环境科学、环境工程、生态学等专业技术知识，而目前实际参与损害评估工作的技术机构水平参差不齐，技术支撑能力有待提升。缺乏专门的生态环境损害赔偿工作队伍与技术能力，是制约生态环境损害赔偿行政磋商工作全面开展的重要因素。

　　同时，他们还提到，环境损害鉴定评估技术方法尚在探索。

　　“环境损害鉴定评估是环境科学、环境工程、生态学等环境类学科的集中应用，涉及学科类型多样、技术体系庞杂、没有成熟的经验可以借鉴，因此，环境损害鉴定评估技术方法体系的建立必然是一个边学习、边实践、边总结的过程，不可能一蹴而就。”专家表示。

　　环保部相关负责人表示，《改革方案》印发实施后，环境保护部将推进落实地方改革任务。将按照中央部署，积极推动各地制订实施方案，明确改革任务、时限，配备专门队伍，以案例实践为抓手，扎实推进生态环境损害赔偿工作。

　　“同时加强生态环境损害赔偿技术保障。将会同有关部门强化环境损害鉴定评估技术体系建设，推进环境损害鉴定评估规范管理。”这位负责人表示。

　　江苏省社科院财贸研究所所长孙克强指出，从鉴定再到判决赔偿资金的使用，是生态修复的核心；判决生效后，如何使判决结果化为受老百姓认可的生态修复结果———这些需要好好研究。

　　“我们还要做好业务指导和跟踪督促。根据《改革方案》的要求和部门职责，将会同最高人民法院、最高人民检察院，司法部等相关部门，通过业务指导、实地调研、督促检查、跟踪评价等措施，适时通过召开电视电话会、改革调度会、工作推进会等形式，推进解决各地在改革试行过程中发现的问题和遇到的困难。”环保部相关负责人表示。